银行监管的逻辑与视野——肖远企在国际银行业联合会座谈会上的主题发言

近日，国家金融监督管理总局副局长肖远企出席国际银行业联合会座谈会，围绕“银行监管的逻辑与视野”作主题发言。发言系统阐述了银行监管的历史演进、基本逻辑和思维方法，对把握银行监管规律、深化国际交流合作具有重要参考价值。现将发言内容整理如下。

今天很高兴围绕“银行监管的逻辑与视野”同各位座谈交流，欢迎大家提问讨论。

我们知道，银行的历史十分悠久，在古希腊古罗马时期就有了货币兑换和借贷契约，中国1500多年前的唐朝开始了货币汇兑，公元1023年中国宋朝还发行了世界上最早的纸币“交子”，在明清朝代出现了从事异地汇兑的票号和钱庄。但现代银行则起源于中世纪作为支付中介的货币兑换商，后续发展出吸收存款、发放贷款、转账结算的信用中介这一核心职能，并进一步拓展出撮合中介等中间业务在内的多元化金融服务。在早期没有官方银行监管，主要是基于这些机构自身的信用和一定范围内的行业自律来约束和规范。17世纪后，由于大量私人银行过多发行货币，造成市场混乱和通货膨胀，于是才开始有官方的银行监管，但监管的目标主要是控制纸币发行，整个银行业仍基本处于自由放任经营时代。转折点是1929年的大萧条，一些国家出现大量银行倒闭，直接催生了现代银行监管制度的诞生。之后至今的近一百年时间，银行监管是在经历一次又一次经济金融危机而不断修订完善的，但总体上是围绕两条主线展开，一是针对银行经营本身特有属性，如高杠杆性、高关联性、高期限转换以及强外部性等而制定相关监管规则；二是针对银行自我约束可能存在失灵而制定相应监管规则。

资本是银行监管的“基石”，中国古语中有“将本逐利”，即有多大本钱，就做多大生意。银行资本最初的功能是用于吸收经营损失，随着审慎监管的出现，资本成为约束银行经营杠杆的重要工具，对银行过度冒险、放大杠杆追逐利润的冲动套上一个“紧箍咒”。1988年巴塞尔协议Ⅰ确立了8%的资本充足率，2004年巴塞尔协议Ⅱ，到2008年国际金融危机后以巴塞尔协议Ⅲ对资本监管进行了不断的完善。建立了包括最低资本要求、核心资本、附属资本、杠杆率、储备资本、逆周期资本、系统重要性银行附加资本等较为复杂的资本监管要求。资本监管的功能更加丰富了，包含吸收损失、约束杠杆和通过经济资本优化资源配置，当然，展示信任和信心的功能也十分重要。

银行的钱主要是靠借来的，借钱要连本带息偿还，还本付息的资金是靠贷款及其产生的利息所得。在存贷款之间，银行作为中介机构要确保贷款能收回，承担了极大的信用风险。为此，银行在贷款时，必须对客户的还款意愿和还款能力进行认真调查甄别，并且要做好贷后的风险跟踪管理，尽最大努力确保到期贷款能连本带利收回，否则，用于偿还到期存款的资金就会存在缺口。针对信用风险，监管推出了资产风险分类制度和拨备制度，要求银行时刻掌握其资产的风险水平并据此预先提取拨备用于冲抵潜在损失。同时，为避免商业银行“将所有鸡蛋放进一个篮子”，还有对单一行业和单一客户的集中度监管。在流动性监管方面，有一些定量的监管比率来防止银行因期限转换而过度错配资产与负债，例如，中国监管当局比较重视存贷比，以及巴塞尔协议III改革后提出的流动性覆盖率（LCR）、净稳定资金比例（NSFR）等。

以上这些措施都是从银行经营特有属性出发而施加的监管约束，属审慎监管范畴。但银行毕竟是靠人来经营的，对利益相关者的行为予以约束也是监管的另一抓手。例如，存款人和贷款人之间存在信息不对称，为减少信息不对称带来的风险，需要加强信息披露，同时建立存款保险制度，一旦银行陷入倒闭时，对存款人予以一定保护；为防范股东与银行管理层之间的道德风险，对关联交易有相应数量控制和严格的审批程序，要求与资本净额挂钩，并保持透明度。对股东和高管要进行“适当性”监管，要评估其资质能力、诚信水平以及过往借贷情况和遵纪守法记录等。这些基本属于对利益相关者的行为监管范畴。

无论采取什么方式监管，完全依赖于利益相关者的自觉自醒还不足够安全和放心，如何上升到通过银行作为一个机构的组织约束，就成为监管者需面对的一个重要课题，于是，公司治理机制建设就变得十分重要。监管的一个重要目标就是要激发和强化银行防控风险的内生机制，发挥银行防控风险这一内因的关键作用。公司治理的关键是如何从公司层面通过制度和程序实施对各主体的硬约束，包括决策机制、激励约束机制和监督机制等。通过设立股东大会、董事会及其专门委员会、独立董事制度等对重大事项进行决策，从而使决策更加理性。董事会下设薪酬提名委员会，并要求独立董事占多数且主任委员需为独立董事，就是为了防止在高管聘用、考核、奖励等方面过多受股东与银行经营层自身的干预。薪酬延期支付和回拨制度安排就是为了将薪酬激励与风险暴露周期直接挂钩，使经营者特别是银行高管承担经营风险的财务责任。在监督方面，在银行内部筑牢前、中、后台三道防线，对风险防控强化“六眼”原则，形成相互提醒、相互补充和相互制衡。同时，公司治理也强调通过强化信息披露、提高透明度，来发挥市场的监督作用。

银行监管从早期的单纯合规监管、原则监管转变为包括合规风险在内的风险为本的监管，说明银行监管绝不只是规则的简单叠加，而是一套需要进行定量与定性相结合、综合分析判断的系统工程。监管者的思维不能是简单的线性，而应是多维的。一是宏观与微观相结合的一体思维，这是由银行的关联性与风险外溢性决定的。不仅是金融体系，实际上任何一家银行都与千家万户、千业百态紧密相联，银行与其他金融机构之间也是相互联系的。如果监管仅看单家机构风险，必然陷入“只见树木、不见森林”的危险，不仅识别不了单家银行的风险本质，更看不到整个银行体系的问题。2008年金融危机期间，英国北岩银行主要经营指标都较好，但却成为跨大西洋第一家倒闭的银行，说明单家银行是在整体经济金融运行中经营的，同时也构成整体的基础。监管者无论是分析判断和防控处置风险都必须兼具宏微观视野，否则都难以真正识别、防控单体和整体风险。

二是一般与特殊相结合的统筹思维。监管规则是约束所有银行机构的普遍性规定，但如果刻舟求剑，不针对具体问题具体分析矛盾的特殊性一面，也是不完整的监管思维。不同机构的规模、业务复杂程度、风险外部性特征都不完全一样，监管者必须要有“绣花般”的细致，把握每一银行的具体情况，精准分析，才能提高针对性、有效性。放在全球银行监管也一样，巴塞尔协议III制定了一系列监管规则，是反思2008年金融危机后的一系列监管改进，也是有效的。但在各个国家和地区的监管层面也不能完全照搬，因为每个国家和地区的经济体制、发展阶段、金融结构、银行体系、金融供给和传统金融文化等千差万别，必须根据这些特殊性作差异化监管安排。

三是静态与动态相结合的辩证思维。无论是银行自身的各项经营指标还是监管指标，都是反映在某一时点前金融的经营情况与风险水平，是结果性指标。但银行的经营环境千变万化，一笔贷款放出去时企业状况良好，如果企业经营发生逆转，就可能还不了相应债务，这笔贷款就会变为不良贷款。反之，一家企业暂时遇到困难，还不了银行债务，在当前这些银行债务就是不良，但企业经营效益好转后，不良贷款有可能变为正常。所以，监管者在分析判断银行风险水平时，必须把握好动态与静态的关系，既要有历史的经纬，也要有未来的前瞻性判断，客观真实揭示和防控银行风险。

四是稳定与效率相结合的平衡思维。监管的首要目标和职责就是防控好风险，但防控风险必须要讲究方式方法，避免机械式单一思维，在维护金融稳定和提升金融效率之间要达到最优均衡。提升金融配置资源的效率，是金融服务实体经济的核心要义，高效的资源配置，能够有效引导金融资源从低效领域、甚至投机领域有序退出，精准流向高质量发展重点领域和薄弱环节，也有利于畅通资金供需循环，加快货币周转速度，提升全要素生产率。做到这些，也能有效分散和降低金融风险。金融稳定与金融效率两者之间是辩证关系，把握好平衡是监管的境界，既不以稳定牺牲效率，也不以效率危害稳定。

五是短期与长期相结合的跨周期思维。在经济理论中有不同的周期概念，比如基钦周期、朱格拉周期、库兹涅茨周期、康波周期等。金融行业本身有较强的顺周期性，监管者的跨周期思维就显得十分重要。一方面，观察分析银行经营风险不能不看周期，在这方面，把银行的发展战略、商业模式和考核激励体系纳入监管视野，对于判断银行穿越周期的可持续发展能力是大有帮助的，很可能也是关键所在。另一方面，从风险监管出发，坚持底线思维，建立跨周期的缓冲储备意义重大。例如，逆周期资本附加、超过覆盖当期不良资产损失的拨备水平以及与资产负债长久期匹配的考核体系等，都是跨周期的监管安排。实际上中国传统文化中的以丰补歉、放水养鱼都体现了这一监管理念。

我就讲这些，谢谢大家！

来源：中国银协