21世纪经济报道记者韩利明

我国基本医疗保险省级统筹进程将全面提速。

11月27日，国务院常务会议部署推进基本医疗保险省级统筹工作。会议指出，推进基本医保省级统筹是健全全民医保制度的重要举措，有利于更好发挥保险互助共济优势，增强医保制度保障能力。要指导各地因地制宜分类施策，合理确定省级统筹的基金管理模式，提高基金使用效率。

同时，会议强调要协调推进基本医保省级统筹和分级诊疗制度建设，加快推动优质医疗资源均衡布局，加强基层医疗服务能力建设，完善医保支付和服务价格调节机制，更好满足群众就医需求。

在业内看来，将医保统筹层次提升至省级，通过统一全省医保政策、筹资标准、待遇保障、基金管理等关键环节，实现全省医保资源的深度整合与高效利用，是促进社会公平、让参保群众共享发展成果的重要方式。

上海市卫生和健康发展研究中心主任金春林也向21世纪经济报道记者表示，“将医保统筹层次从地级市提升至省级，核心价值在于强化医保基金的互助共济属性，显著提升基金抗风险能力。”

蓄力与进阶

医疗保障是减轻群众就医负担、增进民生福祉、维护社会和谐稳定的重大制度安排。

我国医疗保障制度的改革历程，可以追溯到1994年，江苏镇江、江西九江（两江）率先开展城镇职工医疗保险制度改革试点，试点范围逐步扩大到20多个省区的近40个城市。

1998年，国务院印发《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发[1998]44号)，在全国范围全面进行职工医疗保障制度改革。该文件明确，基本医疗保险原则上以地级以上行政区（包括地、市、州、盟）为统筹单位，也可以县（市）为统筹单位，北京、天津、上海3个直辖市原则上在全市范围内实行统筹。彼时虽确立了统筹单位的核心框架，但未对各地医保统筹层次作出统一规定。

随着医疗保障制度的不断完善，2009年，中共中央、国务院印发《关于深化医药卫生体制改革的意见》，强调创造条件逐步提高统筹层次，逐步实现城乡基本医疗保险行政管理的统一。

此后医保省级统筹的推进路径愈发清晰。2020年，《关于深化医疗保障制度改革的意见》鼓励有条件的省（自治区、直辖市）按照分级管理、责任共担、统筹调剂、预算考核的思路，推进省级统筹；2021年，《“十四五”全民医疗保障规划》提出“按照政策统一规范、基金调剂平衡、完善分级管理、强化预算考核、提升管理服务的方向，推动省级统筹”；2022年，党的二十大报告和国务院政府工作报告均提出要推动基本医疗保险省级统筹。

“相较市县级统筹，省级统筹核心优势突出。”首都医科大学国家医保研究院原副研究员仲崇明向21世纪经济报道记者分析，“能更好地体现医保待遇设计上的公平公正，更加发挥医疗保险大数法则；有利于全面快速推进各项医保改革，使每个地市都不掉队。”

“此外，可使长期存在的难点问题、制度弊端因资源汇聚而更典型暴露，为集中整治积重难返的问题凝聚更大决心、创造更充分条件。”仲崇明补充，统筹层次提升后，制度运行更统一，行政成本更高效，能进一步聚焦医药服务管理、基金监管、价格集采、经办服务等关键环节的完善升级。

仲崇明指出，当前，在继承并深化医保各项改革的大环境，面对不平衡不充分的现状问题，面向高质量发展的市场，在符合医疗保险内在规律和有为管理的双重前提下，推进医保省级统筹终于迎来“发射窗口”。

事实上，各地正积极响应、加速部署。在今年的政府工作报告中，辽宁、福建、四川等多地明确将推进医保省级统筹纳入年度重点工作。例如辽宁提出工伤保险实现省级统筹，全面实施职工医保门诊共济保障机制改革；福建省提出推进全民参保，完善工伤保险省级统筹制度；四川省提出实施调剂金式基本医保省级统筹......

今年9月8日，云南省印发《关于推进基本医疗保险省级统筹的实施意见》提出，2025年底前，出台城乡居民基本医疗保险（以下简称居民医保）省级统筹调剂金管理办法。2026年起，实施居民医保省级统筹调剂金筹集、分配。2027年底前，统一全省居民医保待遇政策标准。

11月20日，湖南省公开征求《关于推进基本医疗保险省级统筹的实施意见》，按照计划实施步骤，2027年拟实施基本医疗保险省级统筹。先启动职工医保省级统筹，总结评估相关情况后，适时启动居民医保省级统筹。

多地落地见效

根据公开资料不完全统计，北京、天津、上海、重庆四个直辖市，以及青海、西藏、海南等地已实现基本医疗保险基金统收统支；宁夏、四川、安徽、贵州、辽宁、吉林、山西、江西、山东等省份则采用基金调剂模式，通过在省级层面建立调剂金制度统筹调剂各市基金余缺，稳步向统收统支的省级统筹目标迈进。

从实践来看，当前省级统筹主要包括两大核心模式，分别是医保基金全省统收统支和省级调剂金机制，后者为前者的过渡阶段。

举例来看，安徽省在2024年4月15日发布《关于基本医疗保险省级统筹的实施意见》中指出，省级调剂金按职工医保、居民医保分别计提，提取比例不高于上年度基本医保统筹基金征缴收入的5%，纳入省财政专户管理，单独建账，专款专用。省级调剂金累计结余达到全省上年度基本医保统筹基金征缴收入10%的，暂停提取。

而海南省自2020年起，率先在全国实施医保基金全省统收统支，国家医保局今年年初发文指出，依托这一制度优势，海南实现省级结算平台直接拨付全省医院医疗费用，并持续推进全省范围医保基金即时结算，不仅大幅提高基金拨付效率，更有效缓解了医疗机构资金周转压力。

“医保制度的核心优势在于覆盖人群越广，风险分担的基数就越大，基金的稳定性和保障能力也就越强。”金春林解释，从当前实际情况来看，我国不同地级市之间的医保基金运行存在明显差异：部分地区基金有结余，部分地区则面临支付压力较大的紧张局面，“省级统筹能够有效扩大风险分担范围，平衡不同地区的基金收支情况。”

在资源配置层面，金春林进一步表示，省级统筹有利于优化省内卫生资源配置、推进分级诊疗等工作，“统筹规模扩大后，医保信息系统可以实现全省统一，管理标准和流程也能进一步规范，规模化管理将直接带来效率提升，让医保基金的使用效益最大化。”

对于参保群众而言，省级统筹带来的体验升级更为直观。据仲崇明分析，一是医保待遇的一致性演进，各项医保待遇的调整均有明确依据，既实现省级范围内的统一规范，又兼顾精细化、差异化保障；二是异地就医、经办服务更加顺畅，省内跨区域就医将逐步实现“无感结算”；三是可能间接促进医疗机构积极服务以保持在更大地域内的竞争，可能间接促进人们积极参保以获得打破藩篱的医疗资源。

攻坚破局再出发

中国医疗保障制度历经30余年改革发展，已建成全球覆盖人口最多的基本医疗保障网络。截至2024年底，全国基本医保参保超13.26亿人，参保率巩固在95%。随着省级统筹在多地逐步落地见效，改革推进过程中面临的多重现实挑战也不容忽视。

中国社会保障学会副会长、浙江大学国家制度研究院副院长金维刚曾在2024年8月发布的《实现“基本医保省级统筹”还需哪些努力》中直指四大核心问题。包括容易出现参保患者向省会城市或中心城市过度集中就医、省级与市级政府之间存在责任分担、医保基金省级调剂金机制可能不够规范合理、现行医保经办管理体制还不适应医保基金统收统支的发展趋势。

为稳步推进基本医保省级统筹，金维刚强调需循序渐进推广实施基本医保省级统筹，“如果本省医保基金运行情况还不具备提高统筹层次的基础，则不可急于求成。如果贸然强行推行基本医保省级统筹，结果只会适得其反。”

“对于尚未实行基本医保省级统筹的省份要逐步推进各地区医保政策趋于统一。”金维刚补充，“对于已经实行基本医保省级统筹的省份要合理确定省级政府与市级政府之间的责任定位及责任分担机制，加强各地区医保基金预算管理，提升医保基金预算的科学化、专业化、规范化、精细化水平。此外，逐步建立与省级统筹相适应的经办管理体系。”

仲崇明也向21世纪经济报道记者剖析，省内各统筹区基金运行状况存在显著差异，这种差异背后折射出各地不同的历史积累、当前发展水平与未来预期，短期内难以彻底弥合；各统筹区在医保政策设计、保障理念等方面仍存在分歧与争论，政策统一过程中需兼顾各方诉求，协调难度较大；省级统筹推进过程中存在不确定性。

在仲崇明看来，如何科学划分省、市、县三级职能边界，在赓续改革进程中，不损动力，不失敏感，既具备攻克硬骨头的改革魄力，又能实现可持续发展，是未来需要持续破解的重要课题。

金春林也强调，地区间经济发展不平衡导致的基金基础差异是首要问题，“这种差距需要依靠政府强有力的统筹领导和政策推动来逐步协调。”