冯奎专栏丨对城镇化发展阶段的认识

21世纪经济报道
2022-09-17

冯奎(民盟中央经济委副主任、研究员)

中国的城镇化处于什么发展阶段?住建部在9月14日新闻发布会上指出,从增量看,我们还处于城镇化快速发展的时期,城镇每年新增上千万人口,相应的对城市的住房、基础设施、公共服务设施就会带来大量的需求。

对城镇化的发展阶段,笔者认同住建部的判断。对于新阶段的新特征新需求,我们还可进一步分析。

首先,城镇化的任务远没有完成。现状是,已进城的1.3亿农民工需要解决城镇户籍问题;未来十五年,还有约2-3亿人需要从农业人口中转移出来,因此中国城镇化率仍有较大增长空间。受多种因素影响,城镇化发展速度虽有所降低,但仍处于快速发展时期。

第二,对城镇化的潜力与价值需要进一步认识。从经济意义上讲,稳增长的潜力巨大。假定每一个农民工如果带配偶和一个子女在城镇定居,大约能够拉动消费支出4.4万元、固定资产投资约5万元。如果“十四五”期间聚焦进城10年以上的农民工,试行以经常居住地登记户口制度的改革,开启“一人进城、举家定居”的模式,预测可以带动随迁家属5000万-6000万人,继续提高城镇化率5个百分点左右。

从社会意义上讲,共同富裕的社会学内涵之一,就是让流动人口融入常住就业地。“七普”数据表明,2020年年底,我国人户分离人口4.9亿,其中跨省或者省内流动人口总规模3.7亿,占到总人口的1/4以上。即每四个人中就有一个人处于流动人口的状态。这其中,在外出农民工中,跨省流动7130万人,省内流动10042万人。农民工如果仅仅是收入水平超过中等收入门槛线,但仍然处于“不情愿”地跨省或省内流动状态,那就很难说进入中等收入群体。

第三,城镇化以人为本的内涵比以往更全面深刻。城镇化涉及到建设与发展,物质空间的持续建设是表,促进人更好发展是里。就这个方面来讲,城镇化以人为本的发展要求,比以前更加全面深刻。

党的十八大以来,中央提出推进以人为核心的城镇化。2013年12月召开的中央城镇化工作会议指出,城镇化是现代化的必由之路,要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。农业转移人口市民化成为重要政策方向。

进入新时代,中共中央把握发展阶段新变化,把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上,要求着力扩大中等收入群体规模。其中,进城农民工是中等收入群体的重要来源,中央要求深化户籍制度改革,解决好农业转移人口随迁子女教育等问题,让他们安心进城,稳定就业。这说明,农民工发展有了新的更高的方向目标,农民工问题的内涵发生了根本的变化。

大而言之,农民工问题现在着力点是农民工市民化,长期是要奔向培育扩大中等收入群体。也就是说:城镇化不但是指“留得住”,而且还要“活得好”,显然这是一个更加长期的过程。

第四,城镇化的路径出现变化,城乡流动多样化、复杂化。所有研究者都注意到我国城市化进程中大量转移进城农业劳动力及其随迁人口尚未能真正实现市民化。这种“飘”来“飘”去是短期化现象还是长期化现象,或者将要转为正常化现象?

从长期看,转移人口市民化程度不够高,对于农业经营规模扩大、村落布局优化将构成明显制约,对于承包地的流转集中、宅基地的流转腾退也可能形成阻滞效应。但是短期来看,“飘”的状态似乎又有一定合理性,因为它在一定程度上有利于应对城市经济的波动。当经济遭遇冲击,就业暂时性减少时,部分进城农民工可以返乡,以降低生活成本。在这个意义上,农民工在城市就业不安家,城乡两头跑,是我国经济具有较强韧性的重要原因之一,也符合现阶段农民和农民工家庭的利益。对于现在这种流动模式,笔者认为它有合理性,但同时认为它肯定不是高质量的,而是一种迫不得已的选择。从数量上讲,“飘”来“飘”去是支流,代替不了城镇化发展的主流方向。

第五,城镇化的建设发展的重点有所变化,面临新的挑战。我国有2.9亿农民工,加上其家庭成员占到了我国三分之二的国民人口,这是未来中等收入群体重要的潜在来源。仅就“十四五”时期来看,假定中等收入群体新增1亿人,进城农民工也要占到其中三分之一左右。

扩大中等收入群体战略和政策的核心是促进机会均等,着力提升低收入群体的人力资本,缩小不同群体之间的人力资本差距,以增效带动增长的方式缩小收入差距。因此,必须以提升进城农民工人力资本为重点,采取多方面具有针对性的、可操作性强的政策措施,力争在不长时间内取得明显成效。

提高农民工的人力资本,绝非仅靠农民工个人所能为。由于历史与现实的原因,我国城乡之间实行不同的管理制度,农民工市民化、成为中等收入群体的一员,面临一些制度上的壁垒,由此增加了成本。这些成本由哪些主体承担,这要在探索中突破,并最后定型为制度。在此过程中,需要在户籍、住房、就业等相关方面,实施一系列重大改革,疏通社会流动渠道,确保农民工社会流动通道的顺畅。

城镇化进入新阶段,有大量人口成为新市民,因此住房、基础设施、公共服务设施确实有所增加,但这种增量估计难以沿袭既有的线性增长的模式。硬件设施需要有增量,但既有的存量更新与利用也越来越重要。城镇化在推进过程中,硬件的建设需要跟上,但全面市民化的制度供给以及社会治理方面的需求将更为突出。