欧洲碳市场扩张但配额收紧 航空航运业能源税豁免时代将终结

21世纪经济报道 王晨
2021-07-29

为确保2030年欧盟温室气体排放量比1990年水平至少减少55%,欧盟于7月14日公布了长达数千页的“Fit for 55”一揽子改革计划。

此次发布了一系列广泛的改革,涵盖欧盟的关键气候政策,以及各种关于运输、能源和税收的相关法律,共包含加强八项现有法律条款和五项新举措的建议。欧盟委员会表示,这需要在定价、目标、标准和支持措施之间进行“谨慎平衡”。

对于已经存在了15年多的电力和工业碳市场来说,最具影响力的变化或许是目标本身。与2005年的排放量相比,该提案将2030年的目标从43%提高到61%,相当于在2020年至2030年期间将覆盖的排放量减少50%以上,同时还提议从2026年起将海运纳入碳市场。

其中部分文件的草稿在6月底泄露,并引起了广泛讨论。部分改革得到了一些成员国的大力支持,但也招致其他成员国的强烈反对。例如,将建筑供热和道路运输纳入碳排放交易体系的提议就招致波兰等国的批评,但这却是德国政策主推的优先事项。

欧洲气候智库E3G的高级政策顾问约翰娜·莱恩认为,在成员国之间就“Fit for 55”一揽子计划的优先事项达成“大交易”难度很高,尤其是欧洲议会在这个过程中也有发言权。

此外,非政府组织、活动家、工业领域各个部门甚至气候行动的反对者们都将就此次的改革计划进行讨论游说。但“欧洲晴雨表”(Eurobarometer)近期的一项民意调查显示,欧洲民众对欧盟雄心勃勃的气候行动正表现出压倒性的支持。有关一揽子计划的谈判将需要数年时间,而且可能涉及在每个领域的国家优先事项上进行深入研讨。

法国反对,德国支持

E3G产业转型与工业脱碳政策顾问Domien Vangenechten告诉21世纪经济报道,为建筑和道路运输部门建立第二个碳市场堪称欧盟委员会此次的提议中最具争议的部分,该市场将独立于现有的电力、热力、工业和航空碳市场。

“欧盟委员会希望在建筑和道路运输这两个迄今被认为难以脱碳的领域,采取一定的政策、经济手段增加气候雄心,比如通过使已经受到碳价格限制的电力和热力比供热燃料具备更强竞争力。”

然而,许多成员国、欧洲议会成员和其他利益攸关方对这一想法持怀疑态度。目前法国已经站出来质疑该项措施的合理性,来自法国的欧洲议会议员帕斯卡坎芬(Pascal Canfin)甚至将这一措施称作“政治自杀”。但这一提议受到德国的肯定。

剑桥计量经济学会此前发布的一份报告称,欧洲碳市场的范围扩大至道路交通和建筑取暖两个领域,将会对低收入家庭产生显著影响,但与此同时该措施在这两个领域的减排效果却并不如想象中有效。

碳定价本身具有一定的累退性,对较贫穷的家庭可能产生不良影响。欧洲智库雅克德洛尔研究所欧洲政策分析师Pierre Leturcq在接受21世纪经济报道采访时表示,最近的研究表明,上述提议可能会对社会经济产生重大影响,特别是对欧洲最容易陷入能源贫困的最低收入家庭。他们的购买力可能会受到燃料价格、取暖价格上涨的严重影响。

由于上述建立建筑和道路交通碳市场可能产生的连锁影响,Domien表示:“目前尚不清楚这一提议能否在即将到来的谈判中幸存下来。”

为了弥补这一点,欧盟委员会提议设立一个预算为100亿欧元的社会气候基金,在7年的时间里,向能源贫困家庭提供1440亿欧元的财政援助。

13项立法提案中同样野心勃勃的还有将欧盟排放交易体系(EU ETS)下排放配额量的年度线性折减系数从2.2%提高到4.2%的提议。到2030年,这项措施将使欧盟排放交易机制涵盖的部门的排放量减少61%。

碳边界或影响中国钢铝出口

欧盟的一揽子改革计划有一个大的前提,就是总的减排量是一定的——较1990年温室气体排放量减少55%,碳市场配额、碳边界调整机制配额、新的碳市场所产生的配额量等减排机制的碳排放总量控制都将在这个框架内进行计划。有碳市场分析师预测,今年下半年的欧洲平均碳价约为56欧元/吨。

碳市场研究机构碳市场观察(Carbon Market Watch)政策总监Sam Van den plas表示,实际上,短期内欧盟碳价格的演变是很难预测的,因为它取决于几个外部因素,例如煤炭与天然气的价格、与疫情影响相关的经济复苏情况等。

但长期看来,碳价是会随着碳市场配额量以及气候政策的不断紧缩而增长的。在2018年经历上一次的欧洲碳市场改革之后,碳价在几年间逐渐从5欧元/吨上涨至20-30欧元/吨。近期欧洲碳价几乎又翻了一番,上涨至大约55欧元/吨。Domien认为,这是因为欧洲碳市场参与者将碳价的上涨趋势,视为欧洲绿色协议的一部分。

在政策分析师Pierre看来,这是一个符合欧盟2050年气候中立目标的碳价格水平。碳价格上涨将影响整个欧盟工业,但对于一些至今依旧不愿在欧盟开展脱碳减排活动的行业来说,这极有可能改变现有的规则。例如,对于钢铁和水泥生产商,它们将逐步停止获得免费拨款。

目前欧洲碳价的起伏主要影响的还是欧盟电力部门,它们必须通过拍卖方式购买碳排放配额。现阶段,钢铁、水泥和化工等能源密集型行业的绝大多数碳排放配额都是免费的。Sam告诉21世纪经济报道记者,由此产生的市场失灵应该得到纠正。“我们呼吁应更好地使用‘污染者付费’原则,将所有排放配额拍卖给重工业,而不是免费发放。”

欧盟委员会(European Commission)此前曾在其影响评估中做出预测,欧洲碳价可能在2030年达到85欧元/吨。实际上欧洲的许多市场分析师更为乐观,认为碳价格上涨幅度还会更高,在2030年时达到100-120欧元。

目前,拟议中的第二个碳市场的预期价格还不太明朗。欧盟委员会在其影响评估中预测,2030年针对建筑和交通的这个碳市场碳价可以达到48-90欧元/吨。

碳价的持续攀升,可能会在碳边界调整机制上线后对中国部分大宗商品的出口造成影响。欧盟计划在2026年至2036年的10年期间逐渐通过碳边界调整机制取代现有的碳泄漏措施。Domien认为,中国受到影响的两个主要行业将是铝和钢,分别占欧盟进口总额的9%和8%。“但在2035年之前,这两个行业在欧洲都将继续获得免费配额。”

终止航空航运业能源税豁免

自2014年以来,欧洲经济区内航空一直是欧洲碳市场的一部分。到目前为止,覆盖范围内的航空公司免费获得了大部分配额,但根据欧盟委员会的建议,到2026年,将完全取消这一做法,转而拍卖所有配额。

此外,欧盟委员会还提议实施国际民航组织的全球抵消机制“国际航空碳抵消与减排机制(CORSIA)”,该机制将涵盖所有来自欧洲经济区以外的航班,包括往返中国的航班,但前提是欧盟和中国都实施了CORSIA。

Sam认为,这一提议在中欧贸易过程中可能产生的额外费用将非常有限,几乎可以忽略不计,因为CORSIA不会给航空公司带来任何重大成本。

CORSIA是国际民航组织官方认定合格减排项目体系,该机制目前正处于2021-2023年的自愿试点阶段,之后自愿的第一阶段将在2024-2026年之间实施,然后强制性的第二阶段将在2027-2035年之间实施。2020年,国际民航组织第219届理事会审议通过其技术高级咨询委员会出具的关于CORSIA合格减排项目体系的评估报告,认可了中国温室气体自愿减排项目(CCER)可为2021年至2023年CORSIA试点期内合格碳减排指标提供商。

而航运方面,将在2026年之前完全纳入现有的碳市场,范围将超出航空业。在欧盟委员会的提案中,碳市场将涵盖欧洲经济区内部航运的所有排放、欧洲港口停泊期间的所有排放、进港航行50%和出港航行50%的碳排放。

虽然上述改革提议可能会产生一些成本和贸易影响,但这些影响将是有限的。根据欧盟委员会的影响评估预计,到2030年,某些产品的价格将因此产生0.7%之内的小幅上涨,而商品需求几乎不会受到影响,仅会产生不到1%的浮动。

在碳市场机制之外,欧盟委员会还希望将税收与燃料的能源含量和环境性能联系起来,在一揽子计划中提议取消对化石燃料的优惠税收待遇,并在修订能源税规则后促进可持续替代品的增长。该法规是欧盟经济与更严格的2030年气候目标相协调的更广泛一揽子计划的一部分,该计划包括对汽车燃料、取暖燃料和电力征收不同最低税率。

欧盟于2003年出台《能源税指令》后,在近20年的时间里一直沿用当时的规则。此次拟议中的改革提案旨在确保欧盟能源税与新的气候目标更加一致,提出从以数量为基础的能源税转变为以能源含量为基础,并引入燃料分类。

根据这项提案,各国政府可以对化石燃料,也就是二氧化碳密集型燃料增税,对低碳燃料减税。此外,该提案还提出了新的最低税率,而现有的化石燃料免税将受到很大限制。欧盟内部海运和航空业的通航被纳入考虑范围,预计将在10年过渡期内提高最低税率。

Domien表示,可以看出该提案的目标是与欧洲碳市场的拟议改革提案并驾齐驱,以重新平衡化石燃料和包括电力在内的低碳能源的税收。

值得注意的是,欧盟各成员国政府可以对国际航运征收燃油税,但这种情况发生的可能性并不高。Sam告诉21世纪经济报道记者,这是因为船只在欧盟以外的地方很容易加油,所以这项提议对国际贸易几乎没有影响。“对欧盟之间所有航班征收燃油税的提议意义重大。然而,它不包括货运航班和欧盟以外的航班,因此也不太可能对中国企业或中欧贸易造成太大的影响。”