上海喜提“特区立法权” 浦东新区扩大开放再提速

21世纪经济报道 朱玫洁
2021-06-11

从浦东新区“十四五”规划来看, 强调了对外开放压力测试体现更大力度,探索具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度。

6月10日,十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》(以下简称《决定》)。决定规定,授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要,遵循宪法规定以及法律和行政基本规则,制定浦东新区法规,在浦东新区实施。

据2021年4月中共中央、国务院印发的《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》(以下简称《意见》),此次立法授权“比照经济特区法规”。

此前,深圳、汕头、珠海、厦门以及海南省享有全国人大授权的经济特区立法权。

2020年浦东新区经济总量约为 1.3万亿,已相当于万亿级城市的经济规模。当下浦东担任着“社会主义现代化建设引领区”的新定位与新任务。全国人大的授权决定为浦东新区乃至上海接下来的改革探索提供了更大机遇、更多想象。

2020年浦东新区经济总量约为1.3万亿,已相当于万亿级城市的经济规模。-甘俊摄

浦东迈入“比照特区”新时期

浦东新区自1990年宣布开发开放以来,承担了多个国家战略,包括全国首个综合配套改革试点、全国首个自贸试验区,扮演着先行先试的角色,同时也是上海“五大中心”建设的核心承载区。至今,浦东新区以占上海市1/5的面积、1/4的人口,贡献了1/3的GDP。

随着改革进入深水区,浦东也在呼唤更大的改革赋权。过去两年,“赋权”也在循序推进。

2019年上海发布《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》,提出依法赋予浦东新区市级经济管理权限。同年,《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》出炉,明确提出新片区将参照经济特区管理。

华中科技大学教授、开放与发展研究中心主任陈波告诉21世纪经济报道记者,当时学界讨论,临港新片区可能会成为一个与浦东新区平起平坐的“特区”,负责力度更大的改革探索。“现在看来将利用浦东整体的开放基础‘一盘棋’去推进。”

上海财经大学中国自贸区协同创新中心首席专家孙元欣告诉21世纪经济报道记者,此前提出临港新片区参照经济特区管理,但临港新片区没有人大常委会这类机构,如果涉及法律法规的变动等事宜则需要通过浦东新区人大常委会来处理。

同时,“尽管赋予了浦东新区市级的经济领域行政管理职权,但在执行中还没有实质性的使用上。涉及到法律法规相关事宜比较复杂,一些事项还涉及到中央事权的部分。这次由全国人大授权上海,级别很高,也有利于浦东新区后续相关立法工作的推进。”孙元欣表示。

实际上,2020年全国“两会”期间全国人大代表、浦东新区区长杭迎伟就提交了一份《关于授权上海市浦东新区比照经济特区制定法规和规章在浦东新区实施的议案》,提出浦东要为全国改革开放探路破局,离不开“立法的引领和推动”。而经济特区法规只需遵循宪法规定以及法律和行政基本规则,就可以对法律、行政法规进行变通,“特事特办”、优势很大。

国际金融中心建设迎新机遇

上海“喜提”特区立法权后,浦东会在哪些方面率先进行改革突破,备受各方关注。

从浦东新区“十四五”规划来看,强调了对外开放压力测试体现更大力度,探索具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度,“争取率先实施更为精简的外商投资负面清单,在金融、电信、医疗、文化、法律服务等领域先行试点扩大开放举措。”

一个领域的扩大开放,往往涉及多个部门、多部法规,未来浦东的探索也有了更多可能。

在陈波看来,当下有三个区域具有较大的改革自主权,深圳、海南自贸港、上海浦东新区。“浦东改革最主要的是包括金融、医疗在内的现代服务业,其中各界最关注金融中心建设如何推进。放眼世界,金融改革一直是各国改革遇到的主要挑战,对于我国、对于上海,这也是改革相对较缓的领域。”

建设国际金融中心,上海需要在金融制度方面与国际接轨、推进更高水平的金融开放。“此前进行了多种探索,由于一些改革权不在地方、一些部门步调不完全一致,总体进展比较慢。”陈波指出,以自由贸易账户为例,此前希望从上海自贸区开始推广,推动内外币账户打通,实行广泛的企业资金池管理,让上海成为内保外贷、融资租赁等等的承载中心平台。这方面从改革角度看,央行比较积极,从风险可控来讲,银保监会等机构相对保守。浦东新区“十四五”规划也提出,加快在自由贸易账户功能提升等方面实现更大突破。

如何在风险可控的前提之下,实现尽快和最大的金融开放?陈波指出,可以先完善相关法规、把篱笆扎牢,然后再去做开放。此次全国人大的授权也有利于浦东在金融方面的法律法规与国际率先接轨——利用国外比较先进的金融监管制度来控制风险,再一步步去形成金融产品和跨境资本流动的有序发展。“这可能是一个比较合理的理论途径。”

同样,对于医疗等需求较大的现代服务业,上海浦东能否率先扩大开放,这也值得期待。

实际上,浦东意欲在“十四五”期间发展更高能级的总部经济,集聚全球性的高端机构,这也意味着吸引更多更高层级的国际人才,而医疗服务等领域的国际化也将助推这个目标的实现。