突破“三旧”改造瓶颈，广东继续向全国旧改探索经验。

3月2日，广东省政府召开新闻发布会，介绍《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（下称《管理办法》）有关情况。这是全国首部“三旧”改造省级政府规章，于3月1日起正式实施。

南方财经全媒体记者现场获悉，接下来，广东将加大对“工业改工业”项目的支持力度，并把村镇工业集聚区作为今后一个时期“三旧”改造的重点。同时，广东还将积极争取国家支持推进粤港澳大湾区存量工业用地盘活利用试点。

旧改试点至今，广东进行城市更新和推动高质量发展的步伐从未止息。广东省“十四五”规划建议明确提出，要深入推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新行动，加强城镇老旧小区改造和完整社区建设，建立高质量城市生态系统，强化历史文化保护、塑造城市风貌。

根据广东省自然资源厅统计数据，从2008年至2020年12月底，广东全省共实施改造面积92.6万亩，完成改造面积56.12万亩，节约土地22.77万亩，全省累计投入改造资金1.95万亿元，占同期固定资产投资比例的5%，其中社会投资1.7万亿元，占改造总投资额的87.2%。全省通过改造共完成产业结构调整项目4607个，占改造项目总数的55.9%。投资超亿元的项目1424个，为新技术、新产业、新业态腾出了用地的空间。

全国首部旧改省级政府规章输出“广东经验”

近年，国家不断强化耕地保护和节约集约用地，要求严格控制新增建设用地，加快盘活存量用地，全面提高土地利用效率。

而早在2008年，面对新增建设用地增长空间受限，保护耕地和保障发展的矛盾日益突出的现实，广东省政府和原国土资源部共同开展节约用地试点示范省的建设，在全国率先推动旧城镇、旧厂房、旧村庄（简称“三旧”）改造工作。经过十余年的探索实践，广东省先后出台多份政策文件，建立了“三旧”改造政策体系。

但在《管理办法》出台前，并未有专门的政府规章文件来规范全省的“三旧”改造工作。

为进一步规范和制度化，广东2018年7月启动了《管理办法》的起草工作，历时约两年半出台。《管理办法》对广东过去出台的多份“三旧”政策文件进行全面梳理，提炼出“三旧”改造的基本概念、改造类型、基本原则、工作流程，确立了“三旧”改造规划管理、用地审批、收益分配、项目监管等制度，进一步夯实“三旧”改造的“四梁八柱”。

因“三旧”改造涉及农村集体经济组织改造主体等多方利益，社会关注度非常高。《管理办法》是全国首部“三旧”改造省级政府规章，而政府规章是我国《立法法》规定的法律体系的组成部分，法律效力高于一般的规范性文件，不仅是依法行政的重要依据，还可作为司法审判的参考。

广东省司法厅立法二处四级调研员李芳表示，在立法征求意见的程序当中，曾实地走访广州、汕头、东莞等众多‘三旧’改造项目和改造工地，与多家改造公司，村集体经济组织镇街的负责人进行座谈。

据悉，《管理办法》以土地管理法、城乡规划法、土地管理法实施条例、国有土地上房屋征收和补偿条例、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例等多部法律法规为依据，以国土资源部关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见等系列国家政策文件为参考，与有关国家部委意见达成共识。值得一提的是，在立法过程中，恰逢民法典出台管理办法，所以管理办法对土地征收引起的物权变动的规定，也与民法典做了有效衔接。

广东省“三旧”改造协会秘书长庾来顺向南方财经全媒体记者指出，目前广东部分地区的“三旧”改造工作已经常态化，但地区间呈不均衡分布，如广州、深圳、东莞、佛山等地“三旧”改造政策制度逐渐完备，部分地市如惠州、韶关、肇庆、江门等地的“三旧”改造工作尚未全面展开，此次省级层面出台规章，将为“三旧”改造工作提供制度支持和发展指引思路，充分发挥地方对存量用地的能动作用，盘活存量建设用地。

可申请人民法院强制执行经批准的征收事项

“规章的出台可以让一些政府部门及市场主体吃下定心丸，不再对‘三旧’改造的合规性长期性抱有疑虑，安心推动改造，将更多精力用于解决实际问题。”广东省自然资源厅一级巡视员张英奇表示。

张英奇指出，目前广东省已完成的改造项目中，仍以市场收益较高的“工业改居住”、“工业改商业”为主，“工业改工业”项目由于回报周期长，市场参与的意愿往往不强，难以单纯依靠市场主体推动。针对该问题，广东下一步将认真贯彻落实管理办法，继续有针对性地完善相关的政策措施，强化考核激励，进一步调动地方政府和市场主体两个方面的积极性，加大对工业改工业项目的支持力度，优化改造项目的结构比例。

政府、原权利人及其他市场主体都可作为改造主体实施“三旧”改造。其中，国有企业、集体经济组织或者其他公有经济成分占主导地位的原权利人选择合作改造主体应当采用招标、挂牌等公开方式。市场主体可通过收购归宗、作价入股、或者权益转移等市场化形式形成单一改造主体。

就改造工程的各方利益而言，省自然资源厅利用处处长熊进军指出，“三旧”改造通常都有明确的使用者，在进行改造时必须充分考虑其利益诉求，使其合理分享改造增值收益，否则改造将寸步难行。针对三旧改造的特点，从规划管理、用地报批、收益分配、项目监管等方面进行系统的制度设计，构建政府统筹引导，原权利人和市场主体具体施工实施的工作格局。在按市场化运作的同时，政府加强监管，确保改造规范推进。

为了保障各方共享改造成果，《管理办法》考虑“三旧”改造项目涉及众多利益主体的现实，统筹兼顾各方主体的利益诉求。对于改造主体，从地价优惠、税收计收、财政奖补等方面予以扶持，降低项目改造成本；对于原土地权利人，允许以土地出让收益分成等方式进行补偿，充分保障合法权益；对于改造涉及的其他群体，通过改造项目配建公益性项目、预留公益性用地等，让社会各方共享改造成果。

在备受关注的拆迁实施问题上，《管理办法》明确，在有权机关对“三旧”改造涉及土地征收事项作出决定后，单位和个人违反土地管理法律、法规规定，阻挠征收土地的，县级以上自然资源主管部门可责令交出土地，并可申请人民法院强制执行，为推动解决拆迁矛盾纠纷提供有效路径。