据日前的欧洲媒体报道，德国已经改造了运输机为救护运输机，运送意大利的重症患者去德国治疗，这目前防疫应急中，欧盟最让人鼓舞的合作进展，但是就总体而言，欧盟在防疫中的合作是不那么令人满意的。 

在即将过去的2020年3月份，全球新冠肺炎防疫形势出现变化。伴随着中国的新冠肺炎疫情逐渐平稳和消退，新冠肺炎疫情开始在欧盟和美国扩散。自三月开始，欧盟主要成员国意大利、法国、德国、西班牙等疫情严重化。与中国及美国不同，欧盟现行治理结构是一个去中心化的两层治理结构，成员国和欧盟各自享有一部分治理权能。然而，除了治理权能的分工之外，欧盟面临的更严重挑战是一个矛盾的结构：一边是人员、货物的自由流动而形成的高度融合局面，一边却是内务方面的成员国主导、欧盟仅发挥协调功能的去中心化邦联主义合作模式。月初发生的德国禁止口罩等医疗物资出口事件和意大利请求启动欧盟民事保护机制无果事件，就是这一内在矛盾所暴露出的欧洲一体化漏洞。 

3月4日，德国政府宣布了一项法令，禁止向包括欧盟成员国在内的外国出口口罩、手套、防护服的医用防护品（国际援助行动除外）。随后，德国对途径本国的、其他成员国采购的防护品进行了拦截。此举招致了相关国家的抗议。随后，法国也采取了相关的限制出口的措施。 在欧盟法律制度中，规制成员国内部市场（原“共同市场”）的法律主要是《欧盟运行条约》，该条约也是维护支撑着欧盟内部市场的四大要素（货物、人员、服务、资本）自由流动的主要法律依据。

在货物自由流动部分，成员国之间出现的争议大多出现在限制他国货物进口部分，但限制本国货物的出口同样在禁止之列。该条约第35条规定，“禁止对成员国之间的出口施加数量限制或采取具有同等效果的措施”。随后，欧盟法院通过在众多案例中对这一条款进行解释和适用而建立了一整套反对出口或进口的规则。在Heinz Schumaner案中，欧洲法院判决，医用商品属于本法“货物”的范围之内。在Groeveld案中，欧洲法院认为，成员国如果对本国产品在本国销售与出口到其他成员国之间进行差别待遇，则违反了该规则。到了Gybrechts案中，欧洲法院认为，只要成员国的措施对于前述两种情况造成了实际的影响，就构成了对该规则的违反。 

当然，欧盟法也规定了例外情形：《欧盟运行条约》第36条规定，“基于公共道德、公共秩序或公共安全方面的原因，基于保护人类、动物或植物健康与生命方面的原因”，可以“禁止或限制进出口或货物过境”。此次德国采取的对医疗用品的限制出口法令无疑就是根据这一豁免条款而出台的。然而，这一规则的立法者写下这一条款的预设情境是欧盟其中一个成员国出现公共卫生危机时而采取的自保式手段，既不是欧盟诸国皆面临公共卫生危机威胁之情境，更不旨在支持危机尚未蔓延而至的国家为“预备危机”而对已经发生重大公卫危机的成员国进行“坚壁清野”。 

因此，围绕德国的限制出口法令的法律争议或许将持续下去，然而，欧盟对其成员国的行为缺乏协调与统合能力的问题却在意大利请求欧盟民事保护机制的事件中已经明显暴露出来。根据欧盟与成员国的权限划分，民事保护事务属于自由、安全与正义领域，为成员国的保留权限，欧盟只有支持、协调和补充的权力。欧盟民事保护制度主要目的在于促进和协调成员国提高对紧急事态的应对能力和准备水平。虽然该机制自建立以来，先后在希腊森林火灾、利比亚撤销等方面发挥过一定作用，但是在此次疫情应对中，意大利提出的启动民事保护机制、为本国公民提供医疗物资的请求却没有得到欧盟和其他成员国的相应和支持。这意味着，在民事保护制度和内务合作仍然属于成员国主导乃至保留领域之时，欧盟在成员国面临共同且重大的威胁时并不具有有效的协调一致行动的能力。相反，通过双边形式，中国反而及时向意大利提供了相关的援助。这是否意味着，在仍然是主权国家主导的国际交往与合作中，即使是超国家组织，其协调集体行动的能力、协调成本与效果，依然次于国家间的双边机制？ 

本次欧盟各国的防疫行动中，“团结”一词被经常提起。事实上，西文中的“团结”一词（Solidarity，其他语种词源一致），经笔者考证，实际上大致等于中文中“祸福同享、同甘共苦”之意。这一概念早就被写入《欧盟条约》，列为欧盟的核心价值之一。然而，从欧洲难民危机开始，无论是关于难民分配机制的确定，还是疫情在欧洲爆发之初其他成员国对意大利的援助情况，都可显见欧盟成员国之间的合作离“团结”价值相去甚远。“团结”价值的背后，其实是一套不同社会团体之间的再分配机制，简言之，一套以强扶弱，以盛扶衰的机制。然而，这一套机制需要的前提恰恰是，一个具有权威性的分配者和必要时采取强制措施的制度。然而，欧盟机构既无承担分配者的民意基础，欧盟框架在民事保护和防灾防疫方面更无采取强制措施的机制——这些领域仍属于成员国权限。同时，如果要在这些领域内推进一体化，实际上意味着欧盟将面临一个困境：欧盟成员国同意授予欧盟在必要时对自己实施强制措施的权力。因此，即使欧盟在3月以来先后由欧洲疾病预防和控制中心发布了最新风险评估，成立了由欧盟危机管理专员、欧盟健康与食安专员、内务专员、交通运输专员和经济专员组成的“新冠疫情反应小组”作为协调抗疫的最高机构，欧盟委员会主席冯·德莱恩也从医疗与经济层面提出了诸多倡议，评论者仍对这些做法的效果持怀疑态度。除了欧盟国家特殊的社会文化生活习惯外，各成员国采取的封锁边界、各自为战的应对措施提醒人们，国家层面的治理能力仍然是首要的。未来，当疫情结束之后，各成员国是选择痛定思痛、强化在欧盟层面的协调与领导，还是继续放任已遭疫情冲击的欧盟的权威性与团结力继续消退，或许才是本次疫情对欧洲一体化的影响所在。 

（杨国栋系西南政法大学教师、德国汉堡大学法学博士）